■ 中国经济时报记者 刘慧
财政部近日发布上半年财政政策执行情况报告。从上半年地方债发行情况看，新增债券在第二季度发行提速明显，地方债使用结构进一步优化，专项债主要投向市政、产业园区和交通基础设施领域，还须“补齐”乡村振兴、生态等薄弱环节的短板。
接受中国经济时报记者采访的专家表示，地方债发行预期提速，促进了经济平稳健康发展，但地方政府新增债券发行量不平衡程度仍较大，要平衡好逆周期调节与长期发展目标的关系，在“十四五”规划和实现共同富裕的大局中统筹好专项债发行工作。优化专项债券投向，更多投向民生领域、生态环保及城乡发展方向，实现稳增长与补短板结合，打牢协调发展、共同富裕的基础。
地方债发行结构变化明显
财政部数据显示，2021年1-7月，全国发行地方政府债券39979亿元。按结构划分，发行一般债券18583亿元，发行专项债券21396亿元；按用途划分，发行新增债券18833亿元，发行再融资债券21146亿元。
中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌对本报记者表示，财政政策积极有度，有助于促进经济平稳运行。地方债新增限额42676亿元具有重要作用。上半年，地方债发行结构变化明显：第一季度发行的再融资债券新增债券较少，只有364亿元，仅占比约4%，再融资债券有8587亿元，约占全部地方债发行额的96%。截至上半年，新增债券发行达到14800亿元，占比达到44%；再融资债券达到18611亿元，占比约56%，由此可见，新增债券发行主要在第二季度完成，新增债券发行提速明显。
中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员王志刚对本报记者表示，2021年的一般债务和专项债务限额均略低于2020年的水平，但总限额和专项债限额明显高于2019年，突出了应对疫情冲击中“财政政策要更加积极有为”的要求。2021年的强度相对去年而言有所下降，是因为经济恢复进度相对顺利，保持了财政支持力度的延续性，不搞急转弯式的“退坡”。
图片来源/新华社
王志刚分析称，1-7月，市政、产业园区和交通基础设施是专项债的主要投向，两者占新增专项债发行额的50%。保障性安居工程和医疗、教育等社会事业方向的占比呈上升趋势，但乡村振兴、生态建设等薄弱环节的投向占比偏低。
展开全文据财政部报告，2021年上半年累计发行地方债专项债券10143亿元，其中新增专项债券约一半投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目，约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等，约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目。
从各地区看，募集资金投向有所不同。8月底，深圳市宣布将在香港发行离岸人民币地方政府债券，规模不超过50亿元，募集资金或重点投向发展绿色经济。广东省财政厅也计划在澳门发行人民币地方政府债券。
广发证券报告显示，今年前8个月地方发行的约1.8万亿元新增专项债，投向狭义基建规模为9269亿元，占比51%，其次为民生服务、棚改和生态环保，占比分别为16%、15%、11%。
王志刚强调，地方政府新增债券发行量不平衡程度依然较大。1-7月新增债券发行量较大的省市主要集中在东部发达地区，大多中西部和东北地区更需要资金支持的省市专项债发行量较小，资金需求与地方债发行错配问题需要解决。
赵福昌认为，地方债使用结构进一步优化，较好地保障了地方合理融资需求，加快补齐医疗卫生等民生领域短板，更好服务国家战略。2021年下半年，将会延续上半年的使用结构，进一步强化“有效投资”要求，强化债务资金落地形成实物量，加力稳定经济增长。
结合国家战略和生态项目
推进发债节奏
王志刚表示，今年后几个月要平衡好逆周期调节与长期发展目标的关系，在“十四五”规划和实现共同富裕的大局中统筹好专项债发行工作。应结合重大区域发展战略、乡村振兴战略及生态环保领域加快项目规划与实施，以重大项目为抓手，推进专项债发行节奏。进一步优化专项债券投向，在使用方向上更多投向民生领域、生态环保及城乡发展等，实现稳增长与补短板结合，打牢协调发展、共同富裕的基础。在区域上，进一步优化地方政府债务额度分配机制，更多考虑欠发达地区的资金需求，统筹考虑与其偿债能力适配的问题，在大口径的财政资源方面给予倾斜。
王志刚表示，今年加强专项债券项目资金绩效管理，注重融资收益平衡与偿债风险，坚持“举债必问效、无效必问责”，要求“资金跟着项目走”，避免专项债资金闲置浪费。不能为了发行而发行，为速度而牺牲质量。要强化专项债券项目绩效管理，加大项目资金使用监测，细化“借用管还”全链条管理举措，实现对专项债券项目全生命周期管理，提高专项债券资金使用效率风险防范水平。
赵福昌表示，应进一步健全地方政府债务项目和资金管理机制。下半年地方债发行节奏将加快，使用结构将进一步优化，地方债管理将进一步健全，使用绩效将进一步提升，在有效防范化解地方债风险的基础上，突出逆周期调节要求，地方债对宏观经济平稳运行的促进作用将进一步发挥。
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