法院财政体制之弊
叶逗逗/文 《财经》杂志/总157期
资料
近年来法院执行款被挪用案件
▲2002年，深圳市龙岗区人民法院原执行庭审判员谭永兴，挪用了1300万元执行款用于赌博，被判处无期徒刑。
▲2004年8月，原浙江省宁波市鄞州区人民法院执行庭副庭长卢坚用“拆东补西”的手法，转移支付执行款，自行套取现金百余万元，被判处有期徒刑九年。
▲2005年5月，吉林省高级人民法院执行庭原执行员李征达，因利用法院执行制度的漏洞，七年间贪污执行款4485万余元，受贿22万元，被判处死刑。
▲2005年8月，黑龙江齐齐哈尔昂溪区法院挪用执行款用于购买彩票。
▲2005年9月，据浙江省审计厅“2004年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告”显示，宁波海事法院及下属温州法院将部分执行款收入等共计1196.79万元单独开户，用于职工福利、办公楼装修等开支。
执行款进法院，给法院人员“监守自盗”和法院“雁过拔毛”创造了可能性
天津海事法院原会计程伟，一个普通的财务人员，竟然在长达十多年的时间里，累计挪用资金上亿元；案发后，更是牵连出若干参与违法犯法的银行职员、接受贿赂而徇私枉法的司法人员等。其涉案金额之大，案件性质之恶劣，堪称1949年以来司法系统内部经济犯罪之首。
该案亦折射出中国法院财政体制上存在巨大缺陷，昭示出对该体制进行规范和改革，已是刻不容缓。
诉讼费沿革
1949年中华人民共和国成立后，中国的各级法院几乎完全依靠各级财政拨款维持运行。到了上个世纪80年代，随着经济的发展，各类案件迅速激增，法院各项经费支出不断增长，有限的财政拨款越发捉襟见肘。
由此，一些地方法院采取了以诉讼费弥补财政预算不足的做法。1985年，最高人民法院和财政部颁发文件，制定了全国统一的诉讼费用收费标准。1989年，最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》，明确了人民法院收费规范。
在整个80年代和90年代初，法院收取的诉讼费用都是由各个法院自收自支，不纳入财政预算。最高人民法院的统计数据显示，1997年全国法院得到财政部门拨给的审判业务经费7.9亿元，而诉讼费补充业务经费达39.1亿元，是财政拨款的五倍左右。
诉讼费用自收自支增加了法院收入，但由此暴露出的问题非常严重。一些法院乱收费、乱罚款，隐瞒转移收入，私设“小金库”；一些法院人员还利用监管不力，隐瞒、截留、贪污挪用资金。
根据《1999年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，1997年和1998年，对全国4500多个县级以上法院、检察院财务收支进行审计，查出乱收费、乱罚款，隐瞒转移收入，私设“小金库”，拖欠截留应缴预算收入和财政专户收入，以及挤占、挪用诉讼费、罚没收入和案款等问题57亿元；发现涉嫌贪污、私分和挪用公款案件81起。
1998年，中央加强对公安、检察、法院、工商系统收支两条线的管理，四部门收费全部上缴财政，由财政足额拨款。但在实际操作过程中，诉讼费仍然以一定比例返还给法院。各地做法不一，有全额返还的，也有差额返还的。
2000年以后，中央政策强调，彻底落实收支两条线，实现收支完全脱钩。法院的经费拨付完全由地方财政供给，与诉讼费彻底脱钩。
经历20多年的变革和调整，目前中国法院财政体制基本上形成了以“收支两条线”和“分级管理、分级负担”为基础的模式。不过，根据社科院法学研究所冉井富博士等调研，在实际操作中，法院的财政预算和诉讼收入挂钩的做法仍然比较普遍：经济发达地区法院的案件较多，诉讼收入高，上缴财政经费多，法院财政预算也就比较充足；经济落后地区法院诉讼费用少，地方财政又比较困难，法院经费往往预算较低甚至严重不足。
执行款盲点
在财政体制不断变革的同时，法院财务管理制度也在调整并逐渐规范。
根据2001年最高人民法院和财政部联合发布的《人民法院财务管理暂行办法》（下称《办法》），法院每年要编制收入预算和支出预算，由同级财政部门根据预算拨付所需经费。财政预算拨款收入是法院收入的主要来源；法院的诉讼收费、罚没收入、赃款以及赃物变价收入都属于国家财政性资金，通过专门的银行账户直接上交国库；而法院的支出是实行科目预算。基本的预算科目确定以后，法院报到财政，财政报到人大。只有纳入预算的资金法院才可以用。预算外的钱，一分也不能花。
财务制度的规范，使得各个法院手里的“活钱”变少了。但法院追求“活钱”的冲动却没有随之减弱。于是，一块“三不管”的“肥肉”——执行款（物）就成为了众矢之的。
执行款是指当事人依据生效的法律文书，申请法院执行的涉案款（物）。它包括赔偿款（物）违约金、偿还借款、诉讼费、评估费、鉴定费等各项费用。从这笔款项的性质看，它是属于当事人的财产，法院或者法院工作人员没有权力对这笔款项进行支配，或者从中获得收益。
但在现实中，由于有的案件执行难度较大，加上执行款经常不是一次性能收上来，有时跨度很大，几个月几年不等；有的一笔执行款涉及多个案件、多个当事人，需要法院进行分配、调节；还有找不到执行款的收款人或者收款人不愿意接受执行款的情况。这些原因使得被执行人向法院支付执行款，由法院代为转交执行申请人。
执行款的管理至今没有统一规则。从调查来看，各级法院基本都是通过设立执行款账户来收取执行款。但在实际操作中，法院给付执行款往往都是滞后的。于是，拖欠执行款（物）的给付，法院可以获得利息。
2002年9月12日，最高人民法院出台《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》规定：无正当理由，故意拖延发还案件执行款或其他财产，造成债权人损失的，给予警告至记大过处分；造成严重后果的，给予降级至开除处分；使用、截留、挪用、侵吞、私分案件执行款及其孳息或者其他财产的，给予警告至记大过处分；情节严重的，给予降级至开除处分。
但是，多长时间内为“拖延”，却没有一个标准；法院账户中的执行款所产生的利息，更是一本糊涂账。同时，由于没有建立一套行之有效的管理模式，各级法院管理模式不一，监管的力度和标准不一，贪污、挪用、侵占、乱处分执行款的现象便不鲜见。
司法体制悖论
据《财经》了解，最高法院目前已经在制定关于执行款物的统一管理规则，各地高级法院也针对执行款作了一些规定。
浙江省高级法院规定，执行过程中扣划的所有存款及被执行人财产的拍卖、变卖款等，均应先划入执行法院专门账户；现金收取的，应在收款的当天交所在法院财务部门。因特殊原因不能当天送交的，至迟在原因消除的次日送交。
对于执行款的财务管理，福建省高院规定，执行局建立《执行款项收支情况登记簿》，每案均设专页，实行明细记账；系列案件的收款情况记至各案件的科目之下，在划付后注明款项在各案件中的分配情况并作相应冲减。
天津市高级人民法院则在2005年7月，即程伟案发后，出台了《关于执行案件执行款、物发还的管理规定》，对执行款物发放的审批程序作了相应规定。如：执行员负责执行款物的发放；执行款300万元以下、执行物品600万元以下，由执行庭长批准；执行款300万元以上、执行物品600万元以上1000万元以下的，由执行局长审批；执行款物在1000万元以上或者虽在1000万元以下的，但案情重大、疑难、复杂，局长认为需要呈报主管院长审批的，呈报主管院长批准。
但是，这些规则都是治标不治本，因为其设计和实施缺乏必要的程序保障。比如没有一个法院给当事人设置一个可供查询执行款到户、数量的平台；只有极少的法院书面规定了执行款到达法院账户后，多长时间应该交付给执行申请人，等等。
针对执行款的管理，有专家提出，应该将执行款账户纳入财政账户管理。不过这个建议也很难落实。首先是执行款的性质是案件当事人的资产，并不属于国家财产，纳入财政账户于法无据；而且，实际操作中，法院要将执行款再转回给申请执行人，还需要法院打报告到财政部门按程序办理资金拨付手续，再转付申请执行人，资金的运转环节增多，风险也更大。
“问题的关键还在于整个司法体制。”一位法院内部人士指出，严格说来，执行款是不应该经过法院，因为那是申请执行人的财产，并不是法院的。而当执行款进了法院，成为法院可以任取予用的“小金库”或者是“自留地”后，很难不“雁过拔毛”；要依靠法院自身系统去规范，也缺乏动力。
要杜绝执行款问题，惟一办法是执行款根本不进法院。在成熟市场经济国家的司法体制中，法院只是审判机关，执行由行政系统来完成。而在中国，法院不仅有执行功能，还有一个庞大的执行机构，权力很大。“天津海事法院程伟这类案件，其实是国家司法制度的空白、地方管理的缺失，再加上个人因素促成的。”清华大学法学院王亚新教授对《财经》说。■