证券时报记者 吴少龙 张淑贤
近年来，在资本招商、加速新经济发展的浪潮下，政府引导基金成为了“弄潮儿”。
数据显示，截至目前，各地政府已累计成立1841只政府引导基金，总目标规模突破10万亿元。当下，伴随地区产业转型升级加快，政府引导基金迈入新的发展阶段。
如何用好用足这一重要政策金融工具，充分发挥财政资金的杠杆放大效应，已经成为各地政府的重要考量。
总目标规模已突破10万亿
迈入“十四五”，政府引导基金再度活跃起来。
清科私募通数据显示，自2021年以来，累计有163只政府引导基金先后成立，总目标规模达9806.04亿元。其中，2021年成立150只，数量创2019年以来的新高，目标规模为8667.04亿元。
北京50亿元城市副中心产业引导基金设立、福建200亿元海洋经济产业投资基金母基金设立、上海筹建国有资本投资母基金……据证券时报记者不完全统计，今年1月以来，又有多地宣布设立或筹建政府引导基金。
至此，国内政府引导基金数量突破1800只，达1841只，总目标规模也跨过10万亿元大关，达10.27万亿元，单只基金平均目标规模为67.66亿元。
从探索起步、逐步试点，到规范化运作、全面发展，国内政府引导基金在实践中快速发展。
2002年我国首只具有实质意义的政府引导基金“中关村创业投资引导基金”成立，至今国内政府引导基金已走过20年历程。
2015年至2018年，国内政府引导基金迎来快速发展期，每年成立的数量均超过160只，其中2016年是国内政府引导基金爆发之年，单年累计有416只政府引导基金成立。从2019年开始，基金设立节奏放缓。
投中研究院院长刘璟琨在接受证券时报记者采访时表示，2015年至2018年属于政府引导基金高速发展阶段，此后随着资管新规的实施，资金来源渠道减少，且地方引导基金也出现了投资效果未达预期等问题，再加上财政部要求加强政府投资基金管理，各地普遍放缓了政府引导基金的设立节奏。
“直到去年，政府引导基金又重新活跃起来，一方面不符合要求、需退出的政府引导基金已梳理完；另一方面地方政府面临产业转型和产业升级压力，需要寻找新出路，在招商中发现，企业除税收、土地等外还需要资金、股权上的支持，于是地方政府把引导基金作为一个抓手，吸引企业到当地发展。”刘璟琨向记者表示。
目前，我国宏观经济正处于经济结构调整、传统产业升级的重要发展阶段，政府引导基金作为这一历史发展时期促进“新经济”快速发展、转变财政投入方式的重要工具，正发挥越来越重要的作用。此外，政府引导基金的快速发展，也是各地政府积极拥抱市场的表现。
“这是大趋势。”上海市天使投资引导基金运营负责人董若愚在接受记者采访时表示。以往，政府对企业的支持是直接给予财政补贴，近些年，“拨改投”成为趋势，以引导基金的方式，通过专业机构市场化的眼光把钱投出去。
展开全文“政府引导基金在持续引导参股基金投早投小方面起到的作用和意义重大。”董若愚向记者表示，“引导基金要做的是把钱交给真正有能力的基金管理人，通过他们来发现、赋能有潜力的创业企业，有效提高财政资金的使用效率，创造更优的社会价值。以上海市天使投资引导基金为例，利用市场化管理机构在行业内长期积累的早期投资经验和资源，运用到引导基金投资过程，大大提高了政府资金的投资效益和运作效率。”
引导基金向区县下沉
1月26日，由合肥市东鑫集团发起设立的安徽巢湖经济开发区产业投资引导基金公司注册成立，首期认缴规模10亿元。基金将围绕科技创新、战略新兴、区域主导产业领域的招引项目和存量优质企业，开展对外合作参股基金和项目直接投资。该政府引导基金注册地为县级市——巢湖市。
无独有偶。2022年以来，国内设立的13只政府引导基金中，有4只为区县级政府引导基金。
更早之前，安徽省安庆市怀宁县政府与深创投集团合作设立政府引导基金；首钢基金协助北京市通州区发起设立50亿元规模的北京城市副中心产业引导基金；安徽黟县成立战略性产业招商引导基金，规模3亿元。
政府引导基金正在向区县一级不断下沉。
记者梳理发现，政府引导基金下沉的趋势已延续很长一段时间，自2017年以来，每成立3只政府引导基金，便有1只来自区县这一层级。
清科私募通数据显示，区县级政府引导基金的数量已经由2016年末的264只攀升至目前的549只，增长逾1倍，占比也从25.83%提升至29.82%。最新数据显示，目前国家级的有38只，省级的363只，地市级的数量最多，有810只，三个级别数量分别占总数的2.06%、19.72%、44%。
刘璟琨表示，无论省级、市级还是区县级政府引导基金，都早已存在，“区别在于政府引导基金之前没有成系统地成立，而近两年多是自上而下地打造政府引导基金体系，比如，去年动作较大的江苏，从省级到市级再到区县级，均设计了配套的地方引导基金体系。”
合肥样本：打造“基金丛林”
政府引导基金快速发展的过程中，通过“以投带引”的“国资领投”招商引资新模式，引入和培育了显示屏、半导体、新能源汽车等产业集群，一举进入生产总值“万亿俱乐部”的网红城市——合肥，无疑是各方关注的焦点。
根据合肥市国资委和合肥市财政局联合印发的《合肥市创业投资引导基金管理办法》和《合肥市产业投资引导基金管理办法》，合肥市引导基金除可采取参股方式引导设立子基金的运作方式外，还可对符合合肥市产业政策的重大项目企业，以股权和优先股等方式进行直接投资。
通过引导基金实现“招商引资”的典型代表莫过于“蔚来汽车项目”。2020年4月29日，蔚来与合肥市建设投资控股（集团）有限公司等战略投资者签署关于投资蔚来中国的最终协议，战略投资者将向蔚来中国投资70亿元人民币，合计持有24.1%股权。与此同时，蔚来中国总部落户合肥。
蔚来汽车是合肥继2007年投资引入显示器产业的京东方、2011年投资引入集成电路产业的长鑫半导体后，在新能源汽车产业的重磅布局。
记者了解到，近年来，合肥出台完备的政府引导基金政策体系，通过灵活运用政府引导基金这一投资利器，撬动社会资本，以“基金+产业”模式打造“基金丛林”，实现“四两拨千斤”的效果，不断优化完善重点产业的产业链条。
“基金丛林”主要解决两大难题，一是招商，二是培育，从而实现产业升级和创新发展，最终推动合肥市主导产业和社会经济发展。
以合肥市建设投资控股（集团）有限公司为例，其以市场化方式参与项目投资，利用股权投资、定向增发、基金入股等实施杠杆撬动，招引符合产业定位的战略性新兴产业“大项目”。
合肥重点产业——新型平板显示产业，在“基金丛林”的支持下，延伸覆盖上游原材料器件、中游面板模组和下游智能终端，实现“从沙子到整机”的完整产业链布局。其中，建投集团发起设立总规模近300亿元的芯屏基金，全部投向合肥市集成电路和平板显示上下游产业链，形成了储备项目、在投项目和退出项目并存的良性投资生态。
合肥市投资促进局相关负责人向记者介绍，合肥市政府注重充分发挥国有资本在推进产业发展中的重要作用，整合产业、创业、芯屏等政府平台基金，打造千亿规模的基金丛林，探索形成“国资领投、社会资本参与”的新型投融资模式和“引进专业团队→国有资本投资引领→项目落地→通过上市通道退出→循环支持新项目发展”的产业运作模式，有力保障重大项目的融资需求，有效支持了产业转型升级。
“从10年前的京东方项目，到近几年的长鑫、晶合晶圆、康宁玻璃、维信诺AMOLED项目，再到蔚来、威马等新能源汽车项目，合肥国资已成为合肥战略性新兴产业发展的引领者，产业升级的助推器和牵引绳。”该负责人说。
通过政府主导的资本力量，以大手笔投资引入龙头企业，再通过龙头企业的带动作用，积极培育和壮大产业集群，合肥市政府被市场冠以“最牛风投”的称号。
成立引导基金需因地制宜
“各地经济发展情况、产业特点和企业特点都不一样，意味着各地不能照搬其他地区的政府引导基金模式。”评价各地纷纷设立政府引导基金时，刘璟琨向记者表示。
刘璟琨介绍，政府引导基金的投资方式大概分为两类，一类是专项基金，通过专项基金引入重大项目，政府引导基金可以更加精准培育产业；另一类是投向市场化机构，称为盲池基金，投资组合不确定，但通过返投比例等，要求被投机构支持的企业中，当地项目占一定比例。
刘璟琨以深圳、浙江、苏州等地举例说明。他表示，深圳的政府引导基金较集中，市级层面主要是深圳市政府投资引导基金和深圳天使母基金，因为深圳创业环境优于全国多数地方，只需要引导基金投向盲池机构，即能吸引到更多的投资机构投向初创企业，不是特别需要设立专项基金。
“浙江又是另一种情况，浙江民营经济发达，但投资机构数量相对较少、创投环境相对较弱，而且很多民营企业尚不习惯股权融资，因此靠盲池基金的引导基金不一定能解决问题，因此浙江设立专项基金，浙江称为非定向基金，引入核心企业产线，吸引企业围绕产业链创业，要比单独设立盲池基金投资创业企业效果要好。”刘璟琨称。
苏州方面，刘璟琨表示，“苏州去年动作较大的是天使引导基金，这是因为当地创业环境非常好，尤其是生物医药产业，不少海归到苏州创业，他们在海外可能就拿过风投的钱，对天使投资非常有心得，因此苏州会更多布局天使投资和创业投资。”
董若愚持有相似意见。他强调，并非所有区域都适合通过政府引导基金来发展早期投资，一个区域创业土壤的肥沃与否，取决于相关的“养料”是否充足，需要同时具备三个基本要素。
一是人才要素。当地有没有高素质的创业者持续涌现，上海、北京、深圳之所以适合发展早期投资，是因为当地无论创业者还是投资人都形成了一定的集聚效应，尤其是经过大企业熏陶的高端人才，他们第一站会留在本地进行创业。
二是资本要素。科技领域企业在发展初期，从天使轮到A轮、B轮，投资机构对项目的持续支持至关重要。投资机构往往有一个投资区域半径，而创投基金普遍扎根在一线城市。三四线城市尽管有不错的项目，但后续发展如果没有资本的助力，会影响发展速度。
三是产业要素。比如上海就有较好的产业基础，集成电路、生物医药和人工智能领域均有10年以上的发展基础，产业链生态十分成熟，本土创业企业会离大客户更近。不能期望依靠引导基金来搭建从0到1的产业生态，引导基金更适合作为产业创新的引擎之一。