证券时报记者 江聃
今年以来，京沪深多地相继新设政府主导型数据交易平台，部分平台甚至直接以“数据交易所”命名。
据不完全统计，自2015年国内设立首家大数据交易所至今，地方政府推动设立的数据交易平台超过20个，但整体运行情况上，市场口碑不佳。
那么，为何在已有交易平台背景下仍要新设数据交易所？新成立的数据交易所定位与之前有何不同？发展基础有何新变化？发展目标是什么？还面临哪些障碍和挑战？带着这些问题，证券时报记者采访了多家交易所相关负责人和行业专家。
写入地方立法
今年来，国内已有十余省市正式颁布数据相关条例。其中，6月29日通过的《深圳经济特区数据条例》是国内首部关于数据的基础性、综合性立法。该条例明确，由深圳市政府推动建立数据交易平台，引导市场主体通过数据交易平台进行数据交易。《上海市数据条例》则提出，上海市按照国家要求，在浦东新区设立数据交易所并运营。这意味着，本轮新设的数据交易平台有着更“硬核”的政策背景。
公开信息显示，12月1日深圳数据交易有限公司（以下简称“深数交”）已经完成工商登记，注册资本1亿元。从股东构成看，新成立的公司股东为深圳交易集团、深圳市智慧城市科技发展集团和深圳市福田新一代产业投资服务有限公司。三家公司目前分别为深圳国资委和深圳市福田区财政局的全资企业。这意味着，深数交即为国有全资公司。
深数交有关人士对证券时报记者表示，深数交作为促进数据要素市场化配置的重要主体，将坚持公共服务的职能定位，兼顾市场驱动和合规发展，推动数据资源汇聚和交易流转。
在深圳之前，北京、上海也有类似动向。3月，北京国际大数据交易所由北京市经济和信息化局会同市金融局、市商务局、市委网信办等部门，组织北京金融控股集团牵头发起成立。北京数交所有关人士告诉证券时报记者，北京国际大数据交易所是北京市“两区”建设的重点项目，是北京市推进建设全球数字经济标杆城市的重要标杆工程，并致力于打造国内领先的数据流通基础设施、国际重要的数据跨境流动枢纽。
11月底正式揭牌的上海数据交易所定位为数据流通交易的准公共机构。上海数据交易所副总经理卢勇在接受证券时报记者采访时表示，上海设立数据交易所是贯彻落实中央文件的具体举措，《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确提出，“建设国际数据港和数据交易所”。同时，上海正着力开展城市数字化转型，交易所也将成为此项工作的重要抓手，是加快数据要素流通、释放数据红利、推动数字经济建设的基础设施。
“数据交易所设立的目的是要赋能整个数字经济发展，准公共服务机构的定位意味着交易所不是纯商业的行为，这与国际上绝大多数的数据交易机构定位不同。我国推动数据要素市场化配置的思路方法是既有政策引导，又有市场驱动，是双轮驱动的模式。对于数据交易所，首先是要有‘利他性’，要赋能整个数据要素市场化配置。同时，从组织形式看，数据交易所还是一家公司，会以公司制的方式运转，多元化的股东作为战略投资方。”卢勇表示，相关国有企业将作为上海数据交易所的发起单位。
粤港澳大湾区大数据研究院副院长杜自然对证券时报记者表示，当前从国家到地方，各项支撑数据流通交易的政策及行动方案逐步完善，开始为数据要素流通提供政策支撑。
展开全文交易系统升级
隐私技术尝鲜
在杜自然看来，京沪深等地数据交易所成立是“大势所趋”，除了政策层面，国家到地方的支持，有了更明确的规范和指导。在技术层面也有新的突破。京沪交易所和新成立的深圳数据交易有限公司均采用了隐私计算、区块链、人工智能等技术，进一步保障了数据“可用不可见”，较之以前交易中心的纯信息撮合或数据包交易的形式有较大的提升。
在北京和上海的发布会上，数据交易所纷纷推出了新一代智能数据交易系统。北京国际大数据交易所IDeX系统是依托隐私计算、区块链及智能合约、数据确权标识、测试沙盒等领域技术构建的新型数据交易系统。前述北京国际大数据交易所有关人士表示，北京数交所首创基于区块链的“数字交易合约”，内容涵盖交易主体、服务报价、交割方式、存证码等信息，是交易连续、真实、可追溯的高可信“动态交易账本”。同时，率先运用隐私计算和区块链技术，实现交易数据的“可用不可见”和全链路存证，为数据供需双方提供可信的数据融合环境。
上海数据交易所交易系统则实现了全时挂牌、全域交易、全程可溯。交易所通过数据产品登记凭证与数据交易凭证的发放，实现一数一码，可登记、可统计、可普查。卢勇表示，数据交易所平台的核心竞争力在于一是解决效率问题，二是解决合规问题。交易所平台是集约化的平台，供需双方可以多头对接，这会帮助企业提升效率，摊薄成本。与此同时，数据交易所提供了合规的交易模式和手段，并留下凭证，这解决了合规风险问题，也为开展数据要素资源核算打下了基础。
记者还从相关途径了解到，深数交目前已经完成了数据交易平台原型系统的开发和《深圳数据交易有限公司交易规则》等10项规则标准的制定，并且在数据隐私保护、跨境数据交易等领域先行先试，开展积极探索。深数交有关人士告诉记者，深圳数据交易平台将遵循分类分层的交易机制，对于高保密数据，将采用隐私计算技术，保障数据安全，实现数据的“可用不可见”。
中国信息通信研究院云计算与大数据研究所副所长魏凯对证券时报记者表示，隐私保护计算技术的确能够实现一定意义上的数据“可用不可见”，对于很多机构数据融合有用。以银行授信为例，银行可以通过购买的数据了解到拟授信公司在其他银行贷了多少钱，但并不精确知道该公司在每家银行的贷款额度。这对评估企业资质来说具有较大的参考价值。“当然，这项技术的使用也会有一定成本和性能上的损失。”魏凯说。
突围“高质量数据”
供给瓶颈
从过去数据交易所实践经验看，缺乏高质量的数据供给是重要拖累因素。国内数据交易平台虽然发展7年多，但在高质量数据产品供给方面仍然存在明显短板。在记者采访中，不少被采访对象透露了对本轮新设政府主导型数据交易平台带来数据供给市场变化的期待。
北京数交所有关人士表示，在北京市委市政府的推动下，数交所已与北京市公共政务资源网、北京金融公共数据专区进行对接，利用金融数据专区对全市公共数据进行运营，对数据进行清洗脱敏和场景匹配，来提升数据价值。通过创新数字金融新服务，与商业银行快速落地了“普惠金融数字画像”“企业贷后预警”等，为实现数据价值化提供解决方案；创新商业决策新应用，构建城市地块各项指标画像体系和地块价值评分体系，支持商业决策、门店选址等业务的开展；探索跨境流通新路径，为有需求的跨国企业提供合规、安全、可控、可靠的跨境数据托管服务，探索形成数据安全有序跨境流动的实现路径。
上海方面，《上海数据条例》明确上海市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权主体，授权条件、程序、数据范围，运营平台的服务和使用机制，运营行为规范，以及运营评价和退出情形等内容。据记者了解，目前这一工作正在紧锣密鼓推进，公共数据的授权运营大概率由多家企业承接。
深圳信息产业规模居全国首位，拥有华为、腾讯、中兴、比亚迪、大疆等众多国际性数字经济知名企业，具备巨大的数字经济产业发展潜力。深数交有关人士表示，深圳作为先行示范区，已在数据交易领域开展了一系列技术预研和实践探索，深圳联合国家信息中心成立粤港澳大湾区数据交易流通实验室，搭建数据交易实验平台，围绕数据确权、价格生成、可信流通等关键问题开展课题攻关和研究论证，已初步形成了一套具有深圳特色的数据交易操作模式和实现路径。此外，公司的大股东——深圳交易集团控股公司已进行了数据交易相关的实践探索，为建设深圳数据交易平台打下了坚实基础。
据清华大学公共管理学院与中国电子信息行业联合会联合发布的《中国政务数据治理发展报告（2021年）》统计，截至2020年上半年，我国已有130个省级、副省级和地市级政府上线了数据开放平台。数据开放平台逐渐成为地方数字政府建设和公共数据治理的标配，这为高质量的数据交易产品开发提供基础。
魏凯表示，目前对于违法违规买卖个人信息的入刑标准较低，这也是倒逼数据交易规范发展的强大助力。数据交易的灰黑产业链空间将进一步压缩。
不过，魏凯也提醒，目前并没有法律规定数据交易必须通过数据交易平台，并且深圳和上海在数据条例中明确提出，市场主体可以通过依法设立的数据交易所进行数据交易，也可以依法自行交易。而政府相关部门仅是鼓励和引导市场主体依法通过数据交易所进行交易。
“这就是说，未来数据交易仍然既可以交易双方点对点完成，也可以通过交易平台进行。”魏凯表示，目前数据交易市场仍然是需求大于供给，高质量数据主要集中在政府部门、头部互联网平台和金融机构等主体手中，下一步不妨让交易所持牌化，明确某些特殊数据交易必须通过交易所平台，并进一步明确交易所的监管责任。
交易平台发展猜想
从新定位到新技术赋能，本轮新设政府主导型数据交易平台从一开始就让业界嗅到不一样的气息。另外一个值得关注的现象是，上海和北京都不约而同地提出了生态链的发展思路。
上海数据交易所提出了“数商理论”。卢勇说，传统的数据交易往往发生在数据提供方、需求方和流通平台这三者之间，甚至仅是供需两两之间。然而大量的数据流通是长链的，在长链的模式下可能更容易繁荣。比如，有些企业有数字化转型的需求，但是他自己或者流通平台并不一定能够把它的诉求直接转换成明确的需求，这就最需要人去做分析、协调、经纪。
“数据流通交易生态是全链条的，在这里面需要有数据加工、数据分析、数据处理、数据评估、数据应用，甚至数据经纪。角色越多，玩家越多，市场越容易繁荣起来。”卢勇说，这也将是探索数据要素市场化配置的一个重要抓手，希望上海在数据交易规则规范方面的探索能够为数据要素流动和数据生产要素统计做贡献。
卢勇表示，在上海数据交易所成立之前，市场并非没有数据交易。但问题在于，其交易情况好比“打篮球的”和“跑步的”竞技，尽管都是体育运动，但没有一致的规则可依照，各有各的理解进行比赛。上海数据交易所希望能打造数据生态，让大家使用同一套规则体系，去进行数据交易，达成规则共识，实现数据交易领域的“书同文”“车同轨”。公开信息显示，在上海数交所揭牌当天，首批数商签约，数量达100家。
北京国际大数据交易所也建立了数字经济中介服务体系。交易所有关人士告诉记者，北京数交所正面向全球首募数据经纪商和托管商，着力发展数据托管体系和数据经纪体系，建立数字经济中介服务体系。同时，为发挥数据交易的平台作用，让多元的数据服务广泛汇聚，让巨大的数据价值充分释放，北京数交所构建了数据经纪体系。数据经纪体系侧重于数据的场景化利用，通过对接数据资源、开展经纪服务、撮合进场交易、解决客户需求、参与价值分配，活跃数据要素市场，促进数据可信有序流通和市场化利用，加速数据与经济活动融合，催生新产业新业态新模式。
据悉，北京数交所将加快推动公共、科研、交通、医疗等数据以及互联网平台、大数据公司、跨国机构等社会数据的进场，力争2022年汇聚数据上一个新台阶。以金融科技、医疗健康等重点场景为引领，快速推动综合业务场景的持续落地。
魏凯认为，政府更有力介入，新技术有效应用或许能够一定程度提升政府主导型数据交易平台的竞争力。
障碍和困难
数据的应用使得社会治理模式发生变化，打造新型数字政府，推动政府用数据改进工作和开展决策。各领域数据汇聚和融合，促进了经济结构调整和产业优化升级。杜自然表示，数据流通交易的需求巨大，但大部分多在场外交易，容易产生纠纷。整体看与我国经济规模的国际地位并不匹配。法律法规、制度机制、技术创新、市场供需等方面都需要加大力度推进，特别是制度机制的建立和法律法规的明确。
中国政法大学互联网金融法律研究院院长李爱君对证券时报记者表示，在国家层面，目前有了《数据安全法》和《个人信息保护法》的法律基础。不过《数据安全法》的第三十三条只是对从事数据交易中介机构的原则性规定，缺乏可操作性。除此之外，就是一些地方性法规和地方政府规章的一些规定。但各地方性法规和地方政府规章的规定存在规则不统一。未来，可进一步细化制定数据交易平台的规范。各地方前期的数据交易平台的建立和运行积累了经验，可在此基础之上进行优化和总结数据交易模式、交易客体的范围、交易的标准等和数据交易平台能够解决的数据流通的问题进行全面可操作性的整体设计。
记者还注意到，目前数据交易并没有明确的主管部门，各地的牵头和推进部门不尽相同。李爱君认为，数据交易首先是市场行为，不是任何交易行为都需要主管部门。数据交易是否需要主管部门应根据数据交易的实践出发。杜自然认为，目前数据交易没有明确的主管部门与数据的特殊属性有关。现阶段和数据流通交易相关的部门有发改委、市场监督管理局、大数据管理局、网信办、金融监督管理局等。设立一个新的数据交易主管部门也有利于提升监管效率。
北京数交所的人士也坦言，虽然海量大数据的社会需求十分巨大，但受制于数据权属界定、估值定价和资源投入等方面难题，我国的数据交易平台市场依然处于探索阶段。比如：合规交易的基础是清晰的产权归属。但数据所有权拥有者是产生数据的个人还是记录数据的企业，业界、学界和司法界莫衷一是，数据产品定价较难，新型技术的落地场景有待进一步开拓。现有平台在数据安全保障、权属界定、价值挖掘、创新应用等核心领域，应用AI、区块链、联邦学习、多方安全计算等先进技术创新依然不足，无法满足多样化的现实需求，导致“脱媒”交易现象严重。此外，国内大数据交易平台普遍存在资金投入不足、专业人才不够、经营经验缺乏等问题。
深数交有关人士对记者表示，11月初，深圳市政府常务会通过了《深圳数据交易有限公司组建方案》，目前，深数交筹建小组以务实的举措稳步推进各项工作，后续还希望国家在政策扶持、放宽市场准入等方面予以支持。
“现在，各地在构建数据交易平台的模式机制上已经形成越来越多的共识，如何能够推动场景化落地还需要不断探索。”前述深数交相关人士表示。